省通信管理局：《廣東省通信設施建設與保護規定》政策解讀
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《廣東省通信設施建設與保護規定》（以下簡稱《規定》）已于2018年10月16日經廣東省人民政府常務會議審議通過，2018年11月2日由廣東省人民政府以粵府令第256號公布，自2019年1月1日起施行。為促進對《規定》的理解與適用，特制定以下解讀材料。
一、《規定》制發的背景、依據及目標概況
?。ㄒ唬兑幎ā分瓢l的背景
為貫徹落實黨中央、國務院關于建設網絡強國、“寬帶中國”戰略部署，推動我省從“網絡大省”邁向“網絡強省”，縮小城鄉數字鴻溝，擴大信息消費，提升民眾福祉建設幸福廣東，建設覆蓋全省、高速便捷、安全穩定的通信網絡勢在必行。通信設施作為戰略性公共基礎設施，是我省實施信息化先導戰略的重要基石，是推動我省經濟社會發展模式和發展動力轉換的基礎支撐。有效規范通信設施建設，加強通信設施保護，是推動我省深化改革、高質量發展的保障，對促進我省經濟轉型發展、保障網絡安全、維護社會穩定、改善和服務民生等至關重要。
目前，我省通信設施建設與保護工作缺乏法制保障，2000年9月起施行的《電信條例》有關通信設施建設的規定過于原則，涉及通信設施安全保護的規范幾近空白。由于缺乏立法引領與保障，我省通信設施發展面臨諸多困難，通信設施選址難、建設難、維護難等問題十分突出，如我省電信運營企業進入小區和公共區域建設通信設施屢受阻撓；基站因風水、鄰避等原因屢被逼遷；通信設施因野蠻施工、交通事故等原因被破壞的現象屢見不鮮；公共設施集約共享明顯滯后；通信設施被盜損案件數和損失額一直高居全國首位等。立法規范通信設施建設與保護，是促進我省經濟社會高質量發展的當務之急。
（二）《規定》制定的依據
《規定》制定的依據主要包括：
1、法律：《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》等；
2、行政法規：《中華人民共和國電信條例》《廣播電視設施保護條例》《中華人民共和國無線電管理條例》《城市綠化條例》等；
3、地方性法規：《廣東省信息化促進條例》《廣東省城鄉規劃條例》《廣東省無線電管理條例》《廣東省規章設定罰款限額規定》等；
4、相關政策和文件：《國務院關于印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《國務院辦公廳關于加快高速寬帶網絡建設推進網絡提速降費的指導意見》《國務院、中央軍委關于保護通信線路的規定》《廣東省人民政府辦公廳關于全面推進我省寬帶網絡基礎設施建設的意見》等。
（三）《規定》出臺目標
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大精神，落實網絡強國戰略部署，推動信息化發展，服務于經濟社會發展。各級人民政府及縣級以上人民政府有關部門各司其職，做好通信設施的規劃、建設、保護、宣傳等工作；指導電信運營企業、鐵塔公司做好安全生產、保護環境、規范建設、共建共享、普及宣傳等工作，并履行好普遍服務等企業社會責任；指引相關組織和個人樹立通信服務歸于民生范疇的觀念，做好平等開放、平等接入、光纖到戶等支持工作；引導社會公眾正確認識通信設施作為戰略性公共基礎設施的屬性，理解通信設施的建設與保護是數字中國、網絡強國建設的保障，正確對待移動通信基站電磁輻射等問題，減少對通信設施的侵占、逼遷、毀損、盜竊等行為。
二、解讀方式及內容
通過對《規定》中涉及的關鍵詞或專業術語進行詮釋，以及對問題進行解答的方式，對《規定》主要內容進行解讀。
（一）關鍵詞及專業術語詮釋
1、戰略性公共基礎設施（見《規定》第三條）
國務院《關于印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》（國發〔2013〕31號）中首次強調“寬帶網絡是新時期我國經濟社會發展的戰略性公共基礎設施”。隨著信息社會的發展，通信設施在我國經濟社會發展當中的戰略性、基礎性、先導性的作用日益突出。
關于戰略性，一是從全球來看，信息通信的發展已成為促進經濟發展，推動科技創新的戰略基石，全球大多數國家把加快通信網絡發展列入國家戰略的優先發展領域；二是通信網絡已經成為戰略性新興產業發展的一個關鍵領域，相關的云計算、物聯網、5G等技術是國家間信息通訊技術領域競爭的焦點。因此，必須從戰略的高度重視通信網絡發展。
關于公共性和基礎性，隨著信息時代的到來，通信網絡應用已日益普及，在經濟社會發展和人民群眾生活中發揮著不可或缺的基礎性作用。通信設施像電力、燃氣、自來水一樣作為城鄉建設的基礎配套設施，需納入地區經濟社會發展和城鎮化發展的相關規劃，并作為公共基礎設施予以保護。
2、省通信管理部門派出機構（見《規定》第五條）
“省通信管理部門的派出機構”，是指省通信管理部門為加強對地市通信行業的監督管理，根據規定在地市設置的工作機構。派出機構根據省通信管理部門的授權，負責指定區域的通信行業管理工作。如深圳市通信管理局，根據廣東省通信管理局的授權，負責深圳、惠州地區通信行業管理工作。
3、電信普遍服務（見《規定》第七條）
“電信普遍服務”是一個專有名詞，經濟合作與發展組織（OECD）將其定義為：任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，而且業務質量和資費標準一視同仁。它傳達了普遍、平等、可支付三個方面的基本含義。電信普遍服務制度倡導任何人在任何地點都能以承擔得起的價格享受電信業務，并特別關注向偏遠地區人群、低收入人群、老年人和殘疾人提供廣泛覆蓋、成本補貼、價格優惠、業務質量均等的通信服務。
4、城市黃線管理（見《規定》第十二條）
根據原建設部2005年發布的《城市黃線管理辦法》（建設部令第144號）第二條，“本辦法所稱城市黃線，是指對城市發展全局有影響的、城市規劃中確定的、必須控制的城市基礎設施用地的控制界線?！背鞘悬S線管理，可理解為在城市黃線范圍內進行更為嚴格的管理。
5、省通信管理部門派駐當地地級以上市的工作機構（見《規定》第十九條）
為了推進網絡強國、數字中國等戰略落實，省通信管理局在各地級以上市成立了通信建設管理辦公室，其主要職責包括：一是貫徹落實光纖到戶國家標準，二是協調通信設施共建共享，三是收集本地市建設項目新建、改建、擴建信息，協調通信設施配套建設等。在規定實施過程中，各市通信建設管理辦公室配合協助省通信管理部門做好《規定》貫徹落實的基礎性工作。
6、室內分布系統（見《規定》第二十一條）
室內分布系統是一種改善建筑物內移動通信環境的通信設備，根據《通信行業統計調查制度》的解釋，移動電話基站室內分布系統將基站信號引入室內，解決室內盲區覆蓋，改善室內通信質量。室內分布系統適用于建（構）筑物的信號盲區或者弱區、移動通信話務量高或者移動網絡流量大、網絡頻繁切換的場所。
7、超級通信基站（見《規定》第三十三條）
建設超級通信基站主要為滿足通信應急保障需要。為強化應急通信保障能力，根據《國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》（國辦發〔2017〕2號）3.3.2.2要求，要在災害多發易發地區、重要城市及核設施周邊區域建設一定數量的“塔架堅固抗毀、供電雙備份、光纜衛星雙路由”的超級基站。
（二）問題解答
1、制定《規定》的意義是什么？
習近平總書記強調：“要加強信息基礎設施建設，強化信息資源深度整合，打通經濟社會發展的信息‘大動脈’”。國家“十三五”規劃確立了網絡強國戰略，要求推動信息技術與經濟社會深度融合發展，要“加快構建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎設施”?！兑幎ā返闹贫ǔ雠_，正是我省為了貫徹落實黨中央國務院重大部署的一項關鍵舉措。
首先，《規定》有利于促進經濟發展，加快轉型升級。近年來，信息消費、移動支付交易、電子商務規模等呈現快速增長態勢，數字經濟發展潛力巨大，信息通信業已成為對經濟轉型升級有著重要支撐作用的關鍵性、基礎性產業。通信設施作為信息通信業發展的基礎，其建設和利用水平已成為一個地區經濟社會發展水平、綜合競爭力和現代化程度的主要標準，對我省實現“四個走在全國前列”具有重要意義。
其次，《規定》有助于保障網絡安全，維護社會安定。保障通信設施的安全，是保障網絡安全和信息化的重要基礎性工作。我省不僅要在更高起點更高層次更高目標上推進改革開放，也要在更寬范圍更深領域更廣區域內保障好通信網絡安全，保障廣大人民群眾的正常通信交流，保障應急通信、防汛抗災等重大事項的順利進行，“以安全保發展、以發展促安全，努力建久安之勢、成長治之業”。
再次，《規定》有益于維護用戶權益，服務社會民生。加強通信設施建設和保護，妥善解決基站選址難、建設難問題，按照國家有關規定和標準推進電信普遍服務、光纖到戶建設，實現電信運營企業的平等進入和接入等，是切實保障廣大電信用戶合法權益、保障電信用戶的知情權選擇權和公平交易權、實現社會公平的根本所在。同時，以完善的基礎通信設施為依托，逐步健全電子政務平臺和各類社會服務平臺，既提高行政效率，又方便社會公眾，為服務社會民生、滿足民眾需求提供更多便利，使廣大用戶真正享受到改革發展的成果，提升人民群眾的“幸福感”和“獲得感”。
當前通信設施建設和保護工作的主要矛盾已轉變為人民群眾、社會經濟對網絡質量和電信服務的高要求與通信設施建設進程緩慢及保護不足所導致的網絡質量不高的現狀之間的矛盾。要解決這個矛盾，立法規范通信設施建設與保護迫在眉睫，《規定》應時而生。
2、通信機房的交接箱、空調、電源等是否不屬于通信設施，如有損壞應如何承擔責任？
答：《規定》第二條明確：“本規定所稱通信設施，是指組成公用通信網絡系統的所有設施，包括通信設備、通信線路、通信配套設施和通信管理部門認定的其他通信設施”；且第六十條列舉了“通信設備”“通信線路”“通信配套設施”的部分常用設備名稱?？梢?，通信機房的交接箱屬于通信線路的一部分，通信機房的空調、電源等屬于通信配套設施，均屬于“通信設施”，是戰略性公共基礎設施，任何組織和個人不得非法組織或者妨礙其建設與維護管理。如果對通信設施進行損害，根據《規定》第五十四條“由省通信管理部門或者其他有關行政管理部門依照職權責令改正，對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處100元以上500元以下罰款；情節嚴重的，對單位處5萬元以上10萬元以下罰款，對個人處500元以上1000元以下罰款。法律、法規和規章另有規定的，從其規定”要求追究其責任；涉嫌犯罪的，將按“破壞廣播電視設施、公用電信設施罪”等移送司法機關依法處理。
3、為什么需要建設和保護好通信基礎設施？
隨著信息化時代的到來，通信已成為人們日常生活的必需品。承載通信信號的通信基礎設施也正在成為繼水、電、氣、交通之后的第五大城市公共基礎設施，已走進千家萬戶。
人手一個智能手機的時代，人們對網速的要求越來越高，進入5G時代，速率將達到4G的十倍以上。因無線頻率資源有限，使得通信設施日趨接近人們周邊。為了確保通信網絡的覆蓋范圍和質量，滿足人們工作、生活的需求，支持和推進信息化和智能化的發展，我們必須建設與之相適應的通信設施。
4、《規定》如何明確各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門在通信設施建設與保護方面的職責？
目前通信設施建設與保護中存在的許多問題，與政府部門職責不清、尤其是地方政府的責任不明有很大關系。因此，《規定》梳理并界定了各級人民政府和縣級以上人民政府有關部門的相關職責。
《規定》第五條、第六條分四個層級對政府部門職責進行概述：一是明確省通信管理部門及其派出機構是通信設施建設與保護的主管部門；二是明確縣級以上人民政府要將通信設施建設納入國民經濟和社會發展規劃，統籌協調通信設施建設與保護工作，制定落實支持通信設施建設與保護、促進信息通信業發展的政策措施；三是鄉鎮人民政府、街道辦事處和縣級以上人民政府有關部門應當按照各自職責，做好通信設施建設與保護工作，協調解決本行政區域內非法阻撓施工、非法逼遷等妨礙通信設施建設與保護的行為；四是村民委員會、居民委員會應當協助做好通信設施建設與保護的相關工作。
此外，《規定》還在其他條款中規定了一些各級政府及其有關部門的具體職責，包括第七條中為電信普遍服務提供便利條件的要求；第九條中普及通信設施建設與保護法規政策、電磁輻射等知識的要求；第十條中將通信設施建設內容納入部分規劃的要求；第十二條中將通信設施專項規劃納入控制性詳細規劃和土地出讓規劃設計條件、將通信設施納入城市黃線管理的要求；第十三條中對老舊城區改造規劃進行審查審批的要求；第十四條中規范建設審批流程、提高審批效率要求的要求；第十八條中關于協調合理間隔的要求；第二十條中審核建設項目的通信設施及其配建條件預留情況的要求；第二十八條應當制定并公布免費開放目錄的要求；第三十四條中建立通信設施安全保護機制、將應急通信保障納入本地區突發事件應急預案的要求；第四十七條中關于公安機關應及時立案和依法查處的要求等。
5、偷取通信設施后以廢舊物品賣出，獲利六百元，只需賠償六百元即可。這種理解正確嗎？
這種理解是錯誤的。
首先，根據《規定》六十一條，損害通信設施應當賠償通信設施產權人或者管理人的損失，包括通信設施修復損失、阻斷通信業務損失和阻斷通信其它損失。可見，需要賠償的范圍絕對不僅僅是獲利范圍。最高人民法院、最高人民檢察院、工業和信息化部、公安部《關于印發<公用電信設施損壞經濟損失計算方法>的通知》（工信部聯電管〔2014〕372號）中界定了這三種損失的計算范圍：
?。?）公用電信設施修復損失，是指公用電信設施損壞后臨時搶修、正式恢復所需各種修復費用總和，包括人工費、機具使用費、儀表使用費、調遣費、賠補費、更換設施設備費用等。
（2）阻斷通信業務損失，是指公用電信設施損壞造成通信中斷所帶來的業務損失的總和，包括干線光傳送網阻斷通信損失、城域/本地光傳送網阻斷通信損失和接入網阻斷通信損失。
?。?）阻斷通信其他損失，是指公用電信設施損壞造成通信中斷所帶來的除通信業務損失以外的其他損失的總和，包括基礎電信企業依法向電信用戶支付的賠償費用等損失。
其次，根據《規定》第五十四條規定，因為違反了第四十六條關于禁止盜竊、損毀通信設施的規定，可能會由省通信管理部門或者公安等部門責令改正，并對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處100元以上500元以下罰款；情節嚴重的，對單位處5萬元以上10萬元以下罰款，對個人處500元以上1000元以下罰款。
再次，根據《規定》第五十八條規定，造成損害的需依法承擔民事責任外，還有可能涉嫌犯罪被移送司法機關依法處理?！缎谭ā返谝话俣臈l規定：“破壞廣播電視設施、公用電信設施，危害公共安全的，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重后果的，處七年以上有期徒刑”。
另外，根據《規定》第四十五條及第五十四條規定，收購廢舊通信設施的，應當查驗出售單位開具的出售證明并如實登記，發現侵占、盜竊、破壞通信設施的可疑線索的，應當立即報告公安機關。收購無合法來源證明的廢舊通信設施，同樣會被處罰。
6、通信設施到底輻射多大？通信設施的建設和使用是否會影響身體健康？
近年來公眾對電磁輻射的關注度頗高，國家針對通信設施的建設制定了一系列權威標準，符合建設標準的通信設施是安全的，對人體的影響其實微乎其微。實際上，“大塊頭”的通信基站遠遠沒有一屋子家電的輻射大，以電吹風為例，由于使用時和人體的距離很近，其輻射可以達到100μm/c㎡ ，而通信基站的輻射量一般在8μm/c㎡，遠遠小于家電。根據《中華人民共和國環境影響評價法》和《建設項目環境影響評價分類管理目錄》，通信行業中僅有“無線通訊”類須填報登記表，屬于環境影響很小類。
7、我想選擇A寬帶，但小區只能選擇B寬帶，這樣符合規定嗎？
《規定》第二十三條第一款明確：“電信用戶有權自主選擇電信業務經營者提供的服務”。同時，《規定》第二十三條、第二十六條都規定小區應向電信業務經營者平等開放、平等接入?？梢?，小區如果限定只能選擇B寬帶是違法的。
因此，如果發現有非法阻止或者妨礙電信業務經營者向電信用戶提供公共電信服務的，省通信管理部門可以依據《電信條例》第七十五條規定，責令改正并處1萬元以上10萬元以下罰款。同時，如果發現電信、互聯網、廣播電視等業務經營者與項目建設單位、物業服務企業、業主委員會等簽署排他性、壟斷性協議，或者以其他方式實施排他性、壟斷性行為的，工商行政管理部門也可以根據《廣東省信息化促進條例》第六十七條責令停止違法行為，沒收違法所得，并處一萬元以上五萬元以下罰款。
8、認為正在建或者已經建好的基站影響風水或生活，要求搬遷違法嗎？可以通過什么方式要求搬遷？
如果因為風水、鄰避、美觀等原因要求正在建或者已經建好的基站搬遷是不合法的。如違反《規定》第三十一條、第四十一條、第四十六條，有非法阻撓通信設施建設的行為的，或者擅自改動、拆除、遷移他人通信設施的，將由省通信管理部門、公安機關等有關行政管理部門根據《規定》第五十四條，依照職權責令改正，并對單位處1萬元以上5萬元以下罰款，對個人處100元以上500元以下罰款。情節嚴重的，對單位處5萬元以上10萬元以下罰款，對個人處500元以上1000元以下罰款。此外，公安機關還可依據《治安管理處罰法》第二十三條、第二十八條、第三十三條、第四十九條等規定，對相關責任人予以拘留。如涉嫌“破壞廣播電視設施、公用電信設施”犯罪的，將移送司法機關依法處理。
確有必要改動、拆除或者遷移的，根據《規定》第四十一條，應當事先征得通信設施產權人或者管理人同意，由城鄉規劃主管部門以不降低原有通信服務水平和質量為標準，按照通信設施專項規劃和城鄉規劃要求重新規劃通信設施設置位置，先建設后拆除，所需費用和損失將由提出改動、拆除、遷移的組織或者個人承擔。
9、新買的無人機是否可以隨意飛行？
通信設施保障了我們的通信質量，但也常常招受“飛來橫禍”。
近年來，無人機、孔明燈、氣球、風箏、熱氣球等低空飛行物損壞通信設施的新聞屢見不鮮，在可能危及通信設施安全的范圍內升放上述物品，都屬于危害通信設施安全的行為，根據《規定》第四十六條規定，在可能危及通信設施安全的范圍內升放風箏、氣球、孔明燈、無人駕駛航空器等低空漂浮物體，或者設置可能干擾通信質量的設備，都屬于禁止實施的行為。根據第五十四條規定，實施了禁止性行為，可能會被行政管理部門依職權進行處罰。
10、公共體育場館需要向基礎電信運營商開放場館布設通信基站嗎？
應當答應開放。根據《規定》第二十八條，公共機構、公共場所、公共設施的產權人、管理人或者使用人，應當向基礎電信業務經營者開放，為其建設通信設施提供便利，并保障基礎電信業務經營者公平進入。如果不依法平等開放或者不按規定免費開放的，根據《規定》第五十三條，可能會受到上級機關或主管部門處理。
三、具體事項辦事指引
《規定》新增的辦理事項包括如下兩項：
（一）建設前通知事項
《規定》第十九條規定：“新建、改建、擴建下列建設項目，……建設單位應當事先通知省通信管理部門派駐當地地級以上市的工作機構”，建設單位應在建設前將建設信息通知各地市通信建設管理辦公室。
（二）光纖到戶通信設施驗收事項
《規定》第二十五條規定：“新建、改建、擴建住宅小區、住宅建筑、商住樓、商業建筑等建設項目，建設單位應當按照光纖到戶相關標準規范進行建設；工程竣工后，應當委托經計量認證的檢測機構對光纖到戶通信設施進行檢測；檢測合格的，應當及時組織驗收，驗收文件報工程所在地住房城鄉建設主管部門和省通信管理部門備案。光纖到戶通信設施應當納入建設工程質量分戶驗收和綜合驗收。未經驗收、驗收不合格或者未按照要求備案的，該建設工程不得交付使用，不得接入公用電信網?！?/p>
在現有建設項目驗收的基礎上，增加竣工后通信設施檢測程序及驗收后報省通信管理部門備案程序。
1、竣工后通信設施檢測程序
委托經計量認證的檢測機構對光纖到戶通信設施進行檢測，經檢測合格后才可組織驗收。檢測機構由質量技術監督部門管理，不做指定。
2、驗收后備案程序
驗收文件除報工程所在地住房城鄉建設主管部門外，同時報工程所在地市通信建設管理辦公室備案。
四、執法事項說明
《規定》第四章“法律責任”中，詳細規定了違反共建共享、預留空間及配套建設、平等接入、光纖到戶、配合光纖到戶改造、平等開放及免費開放、禁止及限制行為等規定的，以及違法使用他人通信設施、行政機關及其工作人員有失職或者違法行為、通信設施產權人和管理人未按規定履行職責等，需要承擔的法律責任。如違反共建共享規定的，根據《規定》第十六條、第四十八條，通信設施的建設、使用單位拒不執行國家和省有關共建共享規定，或者執行共建共享規定不符合要求的，由省通信管理部門責令改正；拒不改正的，處1萬元以上5萬元以下罰款。
五、《規定》的特點及創新點
《規定》是對《中華人民共和國電信條例》《廣東省信息化促進條例》等法規相關內容的細化和補充?？偟膩砜?，規定的主要亮點有二：一是堅持問題導向，緊扣通信設施建設與保護工作中遇到的突出問題進行制度設計；二是用足用好地方立法權，注重相關制度措施的合法性、針對性、實用性和可操作性，著力解決實際問題。