省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：《關(guān)于加快推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》政策解讀
日前，廣東省人民政府辦公廳出臺《關(guān)于加快推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意見》（以下簡稱《意見》），提出了加快推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的十條措施。
《意見》出臺背景與過程
農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。黨中央作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署，強調(diào)要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料，是農(nóng)民最基本的生活保障，也是當下推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須做好的一篇文章。推進鄉(xiāng)村全面振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重頭戲，必須緊緊抓住土地流轉(zhuǎn)這個“牛鼻子”“主心骨”，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。我省農(nóng)民承包土地細碎零散，近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商，多數(shù)農(nóng)村土地由留守老人耕種，有的甚至出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象。推進農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)尤為重要和緊迫。
為深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，解決我省農(nóng)村承包地細碎化問題，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收，推動鄉(xiāng)村全面振興，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在廣泛征求采納各地各單位意見基礎(chǔ)上，研究起草該《意見》稿，依次提請省農(nóng)村綜合改革專項小組會議、省政府常務(wù)會議、省委全面深化改革委員會會議審議通過，省政府辦公廳印發(fā)實施。當前，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興迫在眉睫，《意見》出臺正當其時。
《意見》的主要內(nèi)容
《意見》包含十點內(nèi)容：一是加大各級財政獎補力度，全面推動土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。二是加強以土地為中心的聯(lián)合與合作，全面深化土地股份合作制改革。三是創(chuàng)新體制機制，全域推進土地綜合整治。四是強化試點示范，著力打造一批典型樣板。五是加強項目傾斜支持，優(yōu)先安排土地流轉(zhuǎn)程度高的地區(qū)實施涉農(nóng)項目。六是健全流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺全覆蓋。七是支持新型經(jīng)營主體承接流轉(zhuǎn)土地，加快發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。八是發(fā)揮集體經(jīng)濟組織功能作用，鼓勵開展土地統(tǒng)籌經(jīng)營與托管服務(wù)。九是加強風險防范，切實維護土地流轉(zhuǎn)秩序。十是強化責任落實，助推土地流轉(zhuǎn)提質(zhì)增效。
在加大各級財政獎補力度，全面推動土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)方面，《意見》明確讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者，同時，支持各地探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，引入競爭性機制，根據(jù)土地連片流轉(zhuǎn)情況，通過以獎代補對縣（市、區(qū)）予以獎勵或補助。
《意見》的創(chuàng)新和亮點
《意見》提出加強以土地為中心的聯(lián)合與合作，全面深化土地股份合作制改革。2019年，制定全省開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點實施方案。在全省未實行土地股份合作制地區(qū)加大改革探索力度，每個縣（市、區(qū)）選取一批具備條件的公司和農(nóng)民合作社，開展土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。2020年，每個縣（市、區(qū)）選取1-2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進試點，力爭在土地股份合作社組織機構(gòu)和財務(wù)制度方面取得重要進展，逐步探索積累經(jīng)驗。2021年在有條件的縣（市、區(qū)），充分尊重農(nóng)民意愿，全面推進土地股份合作制改革。
在創(chuàng)新體制機制，全域推進土地綜合整治方面。《意見》指出，在有條件的鎮(zhèn)、村，結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)等，引導(dǎo)承包農(nóng)戶自愿通過本集體經(jīng)濟組織內(nèi)互換并地，實現(xiàn)承包地相對集中連片，推動解決農(nóng)村土地碎片化問題。
多措并舉助推多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營
對于我省來說，“三農(nóng)”問題就是我省建成小康社會的重點、短板和弱項。鄉(xiāng)村振興，用好土地是基礎(chǔ)，增加投入是關(guān)鍵。《意見》的出臺，為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加快破解農(nóng)村承包地細碎化問題，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動鄉(xiāng)村全面振興注入了一支“強心劑”。
為了更好引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動鄉(xiāng)村全面振興。下一步，將深入推進農(nóng)村土地制度改革，加快放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，促進土地使用適度集中，大力發(fā)展富民興村產(chǎn)業(yè)，夯實實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，鼓勵先行先試，因地制宜、循序漸進推動農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。
——加強試點示范。加強涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，統(tǒng)籌安排涉農(nóng)財政資金，用于支持開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等試點示范，通過以獎代補方式，對連片流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶、服務(wù)推動土地連片流轉(zhuǎn)成效明顯的村集體、連片承接農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地達到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或土地股份合作社予以獎勵。
——加快集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺建設(shè)。加強現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理等平臺資源整合，全面盤活利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺資源，加快服務(wù)平臺擴容提質(zhì)，提升建設(shè)和服務(wù)水平。
——扶持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大。加快構(gòu)建框架完整、措施精準、機制有效的政策扶持體系，深入實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體高質(zhì)量發(fā)展行動，突出抓好農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場發(fā)展。不斷完善新型經(jīng)營主體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、專業(yè)鎮(zhèn)村與普通農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。
——加大承包地整合力度。統(tǒng)籌整合財政資金引導(dǎo)社會資本參與，加快推進承包土地整合整治，在有條件的鎮(zhèn)、村，結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)等，引導(dǎo)承包農(nóng)戶自愿通過集體經(jīng)濟組織內(nèi)互換并地，促進土地小塊并大塊，實現(xiàn)承包地相對集中連片，推動解決農(nóng)村土地碎片化問題。
——推動承包地流轉(zhuǎn)規(guī)范化制度化。督促指導(dǎo)各地不斷健全完善有關(guān)規(guī)章制度，建立健全工商資本租賃農(nóng)地風險防范機制和租賃農(nóng)地風險保障金制度，全面執(zhí)行工商企業(yè)集中連片租賃農(nóng)戶承包地分級備案制度，加強事中事后監(jiān)督管理，推動承包地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、制度化。
堅持原則防控風險
放活土地經(jīng)營權(quán)，推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，政策性強。一方面必須原原本本貫徹落實黨中央確定的方針政策。根據(jù)新修訂《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當依法、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或者資質(zhì)；在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
在具體工作應(yīng)堅持以下原則：
——堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。
——堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題。
——堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導(dǎo)，市場配置資源，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。
——堅持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。
另一方面要切實做好風險防控，《意見》特別強調(diào)加強風險防范切實維護土地流轉(zhuǎn)秩序。
——不得搞強迫命令。不能剝奪和非法限制農(nóng)民承包土地權(quán)利，嚴格把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集中的度，防止土地過度集中到少數(shù)人手中。
——全面執(zhí)行工商企業(yè)集中連片租賃農(nóng)戶承包地分級備案制度。建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度。加強對流轉(zhuǎn)合同履約情況的跟蹤監(jiān)管和對流轉(zhuǎn)土地用途的跟蹤監(jiān)控，切實保護基本農(nóng)田，有效遏制農(nóng)地“非農(nóng)化”。
——加強糾紛調(diào)處。加快健全鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障的土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系，依法妥善化解各類涉地經(jīng)營矛盾糾紛，維護土地流轉(zhuǎn)各權(quán)利主體的合法權(quán)益。
——建立整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風險防范機制。不能為了追求土地經(jīng)營規(guī)模而強制農(nóng)民整村流轉(zhuǎn)土地。整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)平臺規(guī)范交易，與承包農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同，進行合同鑒證。整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地各個環(huán)節(jié)要及時公示公開，鼓勵引入第三方，對整村流轉(zhuǎn)承包地進行風險評估。各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要對工商企業(yè)整村及跨村大面積流轉(zhuǎn)承包地把關(guān)。